权力下放等于重心下移吗？ ——一个基于香港大学管治结构变革的案例研究

权力下放等于重心下移吗？ ——一个基于香港大学管治结构变革的案例研究

《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020 年）》明确提出，为加强我国高等教育系统的能力建设，不仅要在宏观上落实和扩大高校的办学自主权、完善中国特色的现代大学制度，还要在微观上完善高校的内部治理结构。其实，《纲要》所提出的关于完善高校内部治理结构的总体构思也正切合了当下世界高等教育改革的大背景。关于大学的改革与组织创新问题，自上世纪末以来，不同国家和地区的大学管理者以及研究者提出过不少新的管理模式，例如“企业化”大学，“新公共管理”形式，“法人治理”结构，“集权下的解权结构”，等等。在本质上，这些模式在高校内部体现为治理结构的重组以及管理结构的变革。

市场与改革的全球化语境也激发了当下中国大陆学者关于高校内部治理与决策问题的讨论。例如，就高校的决策问题，研究者做出了大量的研究，他们谈论的问题分别涉及高校决策的主体及其组织结构，高校决策主体权力的合法性，高校决策的过程，我国高校的决策问题及其改进等[1-10]。在市场力量的全球性语境与市场化改革和权力下放的地方性语境的交互影响下，当前大陆的相关研究多在论证“市场”条件下，高校内部“分权”与“重心下移”的合法性与可能形式。研究人员主张，在作为学术性机构的高校内部，权力应当在行政人员与学术人员之间重新配置并向后者倾斜，权力的重心也应当从校一级的权力机构下放到基层学术单位。从某种程度上来说，这些研究中的大多数属于勾勒应然状态并有特定主张的“规范性知识”。

需要指出的是，这些规范性主张并未直接回答一些重要的议题，例如不断变化的高校外部环境（市场变革） 是如何影响了高校内部治理和管理结构的变革？外部环境的改变与内部管治结构的调整又通过何种要素得以相连？

本研究对香港大学近些年来为应对外部环境的变化在权力的配置与组织方面所做的一些调整做出了初步的分析与探讨。通过分析，我们发现，市场的全球性语境首先提升了学生的顾客权力，提升了社区对大学的影响力，加剧了大学对教师等人力资源的争夺，从而强化了学生、教师等主体的权力。在这种背境下，香港大学在权力的重新配置中，重新考虑学生与教师的地位。对于传统上组织分权特色明显的香港大学，这并非难题，它只要在传统的权力分配架构内重新进行设计即可。香港大学采取的主要措施是，在传统的学术权力与行政权力分配格局内，着力在校务与教务委员会这两大治理机构中减少了管理人员数目，吸纳更多的基层教师与普通学生参与决策。市场还强调对效率的适度追求，要求高校内部存在一整套关于资源的统筹、分配和安排的标准与行为方针，它要求权力的适度向上集中。这对传统上深受英式大学管治模式影响，基层自治特征明显的香港大学提出了重要的挑战———广泛的分权特色紧密相伴的集体负责制,使得香港大学管治机构规模较大，人员组成复杂，决策过程缓慢；咨询、行政与管理机构分工不明确。

在这种背景下，应当如何在充分考虑吸纳或强化更多权力主体参与大学管治的同时，适当进行集权？香港大学做出了如下几点回应：首先，它进一步明确了自身管治机构在治理与管理方面的分工，确认了学校的主要治理机构与管理人员的权力与责任；其次，香港大学压缩了两大主要的治理机构———校务委员会与教务委员会的规模，以期提升决策效率；再次，在权力的纵向配置方面，香港大学进一步充实与完善了副校长岗位并在校内全面推行院长任命制，力图建立“行政主导”的管理架构，以学校行政中心的政策协调各学院不同的运作模式，以借此来调和原先由于采取自下而上的管理模式所带来的效率问题。

诚如上文所指出的，香港大学的改革，有其独特的组织与文化基础，作为深受传统英式大学管治传统影响的高校，其分权特色明显。在全球性的市场语境与绩效话语的冲击下，它的改革部分地表现为权力的适度向上集中，实现学校中央管治与基层自治的适度平衡。这与大陆的地方性经验之间存在着一定程度的差异。在大陆的地方性经验中，高校传统上被视为政府的下属组织（单位），大学的外部权力三角偏向政府而非学术。独特的组织生态，也使得高校内部行政权力处于强势，基层的组织并无真正的自治。既然香港大学与大陆的一般高校存在如此的差异，我们能够从香港大学的案例分析中得到何种启示呢？从理论上看来，针对香港大学的分析验明了高校外部组织生态的变化与内部管治模式的改变的确是通过权力配置的实践得以联系。在为应对外部环境的变革而进行相关的组织设计时，高校应当考虑这一重要的动力机制。

权力在不同主体间的重新配置需要权力组织形式的变革，但是教师、学生等基层主体权力的强化必然会导致在进行组织的设计时权力从上层权力机构向下层机构的下放吗？从对香港大学的分析来看，情况未必如此。至少，对其治理与管理机构的分析表明，存在两种不同的趋势。首先，上层治理机构尽管通过吸纳基层人员参与的形式实现了部分组织分权，但是，这一分权并非通过上层机构向下层机构（例如院务委员会）大部分让渡权力的形式实现；其次，由于绩效管理的需要，香港大学的改革甚至加强了校级与院级管理之间的联系与协调，校级管理人员的行政权力得以强化。这一发现提请我们注意，权力的下放并不一定意味着重心下移。当下大陆高校治理机构的改革不仅要重视当下研究的主流意识形态话语———“引导学术人员更好地参与学校决策，还高校以学术组织本色”，也要尊重学校作为一个整体而运作的绩效要求。为改善管理机制而对基层人员进行的赋权并不一定表现为上层机构向基层机构的权力的绝对转移，它也可表现为上层权力机构的重新改造。组织的变革本就有多种路径，具体的选择既要视乎高校外部的组织生态，更要视乎其内部的组织结构与文化。

作者： 谢爱磊 博士

原载《复旦教育论坛》

引用格式：

Chinese Std: 谢爱磊. 权力下放等于重心下移吗?——一个基于香港大学管治结构变革的案例研究[J]. 复旦教育论坛, 2013, 11(6):29-33.